Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся 3 .

3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

Является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

Нормативное финансирование используется в качестве средства для решения двух основных задач.

1. Обеспечение некоторого гарантированного уровня финансирования единичного объекта (о выборе объекта несколько ниже), исходя из установленных параметров его функциониро­вания и удовлетворения обоснованной потребности объекта в финансовых ресурсах, при которой этот объект нормально функционирует, т.е. решает возложенные на него задачи. 2. Создание нормативной базы нормального, „равноправного", „рационального" (определения можно продолжить) распре­деления имеющихся финансовых ресурсов между объекта­ми финансирования в том случае, если объем этих ресур­сов меньше расчетной (или обоснованной) потребности в них. Следует заметить, что это обычное состояние финансирования образования, причем не только образования и не только для российских условий.

Уровень обеспечения образования общественными ресурсами исследователи характеризуют в первую очередь долей расходов на образование в процентах к ВВП, рассматривая его как своего рода гарантию определенного уровня финансового обеспече­ния функционирования системы образования. Отсюда появляются разного рода предложения об установлении в качестве норматива расходов на образование в виде процента к ВВП, национальному доходу, расходной части бюджета и т. п. Не имея под собой ре­альной расчетной базы, эти соотношения отражают, как правило, оценки сложившегося состояния финансирования образования и стремление:

Обеспечить его увеличение вместе с ростом ВВП через введение простого и понятного (хотя бы и не слишком обоснованного) алгоритма расчета объема финансирования образования от чего-то большого и прочного.

Кроме того, такой подход позволяет проводить сравнения в об­ласти расходов на образование между странами, хотя, с моей точ­ки зрения, обоснованность таких сравнений представляется сомни­тельной. В редакции Закона „ Об образовании" 1992 г. , например, было установлено, что государство гарантирует ежегод­ное выделение финансовых средств на нужды образования в раз­мере не менее десяти процентов национального дохода, а также защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней. Это положение в части размеров финансирования обра­зования ни разу не было выполнено, а с 1 января 2005 г. бы­ло признано утратившим силу. Разрабатывались предложения об установлении нормативов финансирования образования по отно­шению к расходной части бюджетов. Для высшего профессиональ­ного образования, например, была даже установлена такая доля в размере 3,5% расходной части федерального бюджета, но в период бюджетного дефицита эта норма не выполнялась, а аналогичные предложения для других уровней образования реализации не по­лучили.

Несмотря на то, что установленные законодательством государ­ственные гарантии финансирования образования не исполнялись, их наличие было существенно важным фактором не только для политических действий в процессе формирования бюджетов, но и серьезным стимулом для разработки различных вариантов их ре­ализации. Установленные соотношения закладывались в расчеты различных вариантов моделей реформирования и модерниза­ции образования.

Введение нормативов финансирования, пусть даже и не обеспе­ченных реальным финансированием, создавало базу для распреде­ления средств между объектами финансирования. Чем выше сте­пень обоснованности норматива, что обычно понимается как учет большего числа характеристик единичного объекта финансирова­ния, тем меньше вопросов может возникнуть при распределении средств пропорционально этому нормативу. Распределение огра­ниченных ресурсов пропорционально нормативу создает кроме то­го видимость последовательного приближения к удовлетворению потребности в них.

Важнейшим фактором создания системы нормативного финан­сирования или нормативного распределения финансовых ресурсов является правильный выбор единичного объекта финансирования. Для системы образования основными единичными объектами фи­нансирования могут выступать либо учащийся (группа учащих­ся - класс-комплект), либо образовательное учреждение. Следует отметить, что с недавнего времени в качестве возможной единицы нормирования начали рассматривать отдельную образовательную программу и даже отдельную образовательную услугу. Посколь­ку это пока еще только постановка, то рассматривать эти вариан­ты нормирования не будем. Каждый такой объект с точки зрения финансирования имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Выбор учащегося в качестве единичного объекта финансирова­ния позволяет:

Четко установить степень обеспечения государством кон­ституционных гарантий граждан на получение образования. Каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности об­разования;

Предложить образовательному учреждению алгоритм опре­деления объема финансирования в зависимости только от одного параметра - численности учащихся и планировать расходы, исходя из этого объема;

Инициировать процессы оптимизации размеров образователь­ных учреждений и, как следствие, сети образовательных учреждений 4 .

4 Процессы оптимизации, как и процессы конкуренции за учащегося, нельзя оценивать однозначно. Возможны различные варианты последствий для си­стемы образования от инициирования этих процессов. Оценивать эти послед­ствия только с точки зрения экономии бюджетных средств и повышения эф­фективности их использования представляется недостаточно обоснованным, поскольку не учитывается социально-культурный аспект существующей сети образовательных учреждений, особенно сельских школ.

Подушевой норматив финансирования обладает и рядом отри­цательных характеристик и последствий введения.

Норматив не может и не должен учитывать все особенности уже сложившейся сети образовательных учреждений и их материаль­ной базы, все факторы, характеризующие особенности реализации образовательного процесса в отдельных образовательных учрежде­ниях одного типа и уровня образования. Это неизбежно приведет к усреднению норматива и изменению финансового положения об­разовательных учреждений. Изменение будет тем большим, чем

сильнее величина средних затрат на обучение одного учащегося в учреждении будет отклоняться от норматива, что отмечается в ря­де исследований. Для сокращения последствий такого рода потребуется введение дополнительных поправочных коэффициен­тов или других изменений, что сильно исказит систему норматив­ного финансирования. В частности, в регионах при использова­нии нормативного финансирования общеобразовательных школ применяются коэффициенты, учитывающие следующие факторы:

Различия в местоположении образовательных учреждений (городские и сельские районы);

Различия в размере школ;

Различия в типе образования (профессиональное, общее);

Реализация специальных программ обучения для детей с ограниченными возможностями;

Предоставление домашнего обучения;

Проведение программ углубленного изучения по отдельным предметам;

Проведения программ „ семейного образования".

Расчет таких поправочных коэффициентов базируется на определении дополнительных потребностей в средствах отдельных образовательных учреждений в связи с действием указанных факторов. По своему содержанию применение коэффициентов вплотную приближает определение объема финансирования к действующему порядку планирования затрат в образовательных учреждениях по статьям сметы и повышает степень индивидуализации нормативов.

Подушевой норматив может ограничить территориальную или внутрисистемную мобильность учащихся, поскольку будет различаться по регионам и даже внутри одного региона. Переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, будет затруднен в связи с необходимостью соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена. Следовательно, ожидания относительно конкуренции между учебными заведениями за учащегося могут оказаться сильно преувеличенными в связи с действием данного фактора.

Процессы, которые могут быть порождены нормативом данного типа, пока нельзя однозначно интерпретировать как положительные или хотя бы неотрицательные. По некоторым оценкам, запуск конкурентных механизмов внутри системы и, как результат, стихийная реструктуризация сети образовательных учреждений вплоть до ликвидации отдельных учреждений может привести к непредсказуемым последствиям. Возможный результат - сокращение доступа молодежи к качественному образованию. Стремление образовательных учреждений к сокращению затрат на образовательный процесс может привести к вымыванию из него высокозатратных программ, снижению качества обучения по ним и т. п., что также не может расцениваться как результат положительный.

Наличие положительных и отрицательных черт в подушевом финансировании образования требует более детального исследо­вания практического опыта и оценок. Ведь, несмотря на справедливую критику действующего порядка бюджетного финансирова­ния образовательных учреждений, он обладает рядом существен­ных положительных черт, среди которых можно отметить:

Возможность учесть всю имеющуюся сеть образовательных учреждений, численность учащихся и сложившуюся в них материально-техническую базу, т. к., очевидно, все эти характеристики закладываются в расчет бюджетного финансиро­вания;

Учет территориального расположения каждого образователь­ного учреждения;

Возможность сохранения за учредителем элемента регулиро­вания, контроля и управления процессами изменения сети, характеристик отдельного образовательного учреждения, вве­дения в этот процесс неких целевых установок, например че­рез реализацию целевых программ, и отдельных проектов.

Введение норматива финансирования на отдельное образова­тельное учреждение порождает те же проблемы. Сеть образова­тельных учреждений обладает следующими характеристиками:

Наличием территориальной дифференциации условий функционирования даже в рамках административно-территориального образования;

Материальная база образовательных учреждений, как прави­ло, сформирована с расчетом на больший контингент уча­щихся, нежели есть в наличии (особенно это касается обще­образовательных школ);

Практической невозможностью довести контингент учащих­ся до уровня, при котором обеспечивается финансирование необходимых минимальных потребностей в средствах.

Отсюда следует, что нормативы придется дифференцировать с учетом указанных факторов, что может привести к превраще­нию нормативного финансирования в установление нормативов для каждого образовательного учреждения на уровне расчетной потребности в средствах. В этих условиях определение нормати­ва будет тождественно расчету индивидуальной сметы. В подтвер­ждение этим рассуждениям можно отметить, что сумма средств, зависящая при нормативном финансировании учреждений от чис­ла учащихся, составляет по разным оценкам от 40 до 60% от всего объема средств. Следовательно, от 60 до 40% выделяемых финан­совых ресурсов зависит в большей степени от сложившейся матери­альной базы, которая отнюдь не всегда соответствует численности учащихся и особенностям учебного процесса.

Таким образом, нормативное финансирование обладает как до­стоинствами, так и недостатками. Причем каких-либо объективных оценок его преимуществ перед действующей системой финансиро­вания пока не выявлено.

Перевод бюджетного финансирования образования на норма­тивную основу является одним из приоритетных, если не „ самым приоритетным" направлением модернизации образования. В рам­ках формирования эффективных экономических отношений в об­разовании Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г. предусмотрены следующие мероприятия:

Введение нормативного бюджетного финансирования общего среднего и начального профессионального образования с учетом обеспечения государственных образовательных стан­дартов и необходимых условий образовательного процесса;

Разработка дифференцированных нормативов бюджетного финансирования учреждений (организаций) высшего и, в перспективе, среднего профессионального образования, от­ражающих характер реализуемых ими образовательных про­грамм.

Следует отметить, что задача перехода к нормативному бюджетному финансированию образования ставилась и раньше. Еще в 1989 г. при введении в практику уже упоминавшихся новых условий хозяйствования предусматривался перевод финансирова­ния образования на долговременные стабильные нормативы . Вопросы разработки нормативов финансирования для плани­рования финансирования постоянно были в центре внимания и ор­ганов управления образованием, и исследователей. Но нормативы не были разработаны и внедрены в практику.

Нормативный подход к организации финансирования образова­ния был заложен в Законе «Об образовании». Финансирова­ние федеральных государственных образовательных учреждений, в соответствии с законодательством, должно было осуществлять­ся на основе федеральных нормативов финансирования государ­ственных образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образователь­ных учреждений - на основе федеральных нормативов и нормати­вов субъектов Российской Федерации. Данные нормативы должны определяться по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения в расчете на одного обучающегося, воспитанника, а также на иной основе. Для малокомплектных сельских и рассмат­риваемых в качестве таковых органами государственной власти и органами управления образованием образовательных учреждений норматив финансирования должен учитывать затраты, не завися­щие от количества обучающихся 3 .

3 В настоящее время нет общепринятого критерия отнесения образователь­ных учреждений к категории малокомплектных.

Переход к нормативному финансированию предусматривался в документах и материалах по реформированию и модернизации экономических отношений в сфере образования:

Проектом „ Реформа образования в Российской Федерации: концепция и основные задачи очередного этапа" предусматривался переход к нормативному финансированию и ресурсному обеспечению образования;

Государственным советом в 2001 г. при формировании эф­фективных экономических отношений в образовании была поставлена задача ввести нормативное бюджетное финанси­рование общего среднего и начального профессионально об­разования с учетом обеспечения государственных образова­тельных стандартов и необходимых условий образовательно­го процесса;

Планом действий Правительства Российской Федерации в об­ласти социальной политики и модернизации экономики на 2000-2010 гг. в рамках поэтапного внедрения механизмов нормативного подушевого финансирования предусматривал­ся переход на прозрачную систему финансирования общего образования на основе федерального, регионального и местного нормативов его финансового обеспечения;

Федеральной целевой программой развития образования на 2006-2010 годы в рамках внедрения новых моделей фи­нансирования образовательных организаций всех уровней об­разования предусматривается введение нормативного поду­шевого финансирования;

На заседании Государственного совета 24 марта 2006 г., по­священного проблемам образования, была в очередной раз подчеркнута необходимость формирования новых управлен­ческих технологий и финансовых механизмов, более активно­го внедрения нормативно-подушевого финансирования. Откуда же такое стремление к финансовому инструменту, не получившему широкой практической апробации? Все дело, с моей точки зрения, в оценках нормативного финансирования.

Нормативный метод финансирования образования оценивается как более эффективный по сравнению со сметным финансирова­нием, основным недостатком которого считается неэффективное, неэкономное расходование бюджетных средств. В частности, нор­мативный метод определения объемов финансирования образова­тельных учреждений в сравнении с другими способами расчетов считается обладающим наибольшими потенциальными возможно­стями для определения плановых сумм в максимальном приближении к реальным затратам, связанных с оказанием образователь­ных услуг, нормативное финансирование является спо­собом оптимизации деятельности системы образования.

К преимуществам нормативного финансирования относят и повышение экономической защищенности образовательных учреждений, суще­ственное снижение влияния субъективных факторов при распреде­лении финансовых ресурсов, повышение самостоятельности обра­зовательных учреждений и их заинтересованности в эффективном и законном использовании выделенных средств и др.

Подытоживая оценки преимуществ нормативного финансиро­вания образования, можно представить их в виде некоторого перечня. Нормативное финансирование:

Является средством для выравнивания условий доступа молодежи к обеспеченному государственным финансированием образованию - обучение каждого учащегося обеспечивается из бюджета одинаковой суммой средств;

Повышает обоснованность и планируемость финансирования образовательных учреждений из бюджета - величина норматива обосновывается на стадии ее разработки, а планирова­ние объемов финансирования образовательных учреждений становится в значительной степени технической процедурой;

Рассматривается как гарантия того, что соответствующие денежные средства в образовательное учреждение придут, а их объем будет определяться численностью учащихся и стабильными нормативами, а не административными реше­ниями;

Должно стать также основой бюджетной политики, поскольку нормативы финансирования нужно выполнять не только на стадии исполнения бюджета, но и при его формировании;

Должно повышать активность образовательных учреждений в повышении эффективности использования бюджетных средств;

Является фактором оптимизации сети образовательных учре­ждений, развития элементов конкуренции между ними и т. д.

Несмотря на поставленные еще в 1992 г. задачи и положи­тельные оценки нормативного подушевого финансирования, ши­рокого распространения этот инструмент пока не получил. На ос­нове подушевых нормативов финансируются общеобразовательные учреждения в Чувашской Республике, Самарской и Ярославской областях. Идет работа по переходу на нормативное финансирова­ние в Санкт-Петербурге. Работа в этом направлении осуществля­ется и в других регионах. Нормативы используются в процессе определения сумм, перечисляемых из региональных бюджетов в бюджеты муниципальных образований для финансирования образования.

Не сомневаясь в справедливости положительных сторон нормативного финансирования, следует отметить, что каких-либо оценок его преимуществ перед сметным финансированием, кроме эмпирических (умозрительных, ожидаемых), в литературе, как правило, не приводится. Поэтому затруднительно определить, насколько (именно насколько!) нормативное финансирование лучше критикуемого действующего порядка финансирования.

Кроме того, в ряде случаев положительные оценки норматив­ного подушевого финансирования на практике подтверждения не получают. Например, в Самарской области введение нормативов не привело, как ожидалось, к развитию самостоятельности школ, по­скольку жесткое штатное расписание и не менее жесткие сметы по ремонту помещений оставили руководителям школ совсем немного

места для свободы маневра средствами. Несмотря на сокра­щение численности персонала за период с 1997 по 2003 г., реальная заработная плата учителей снизилась, а общая сумма расходов на образование увеличилась лишь на 6%. За этот же период доля финансовых поступлений из регионального бюджета сократилась и возросла доля муниципального и внебюджетного финансирова­ния. Кроме того, как показали собственные исследования автора, в Самарской области нормативное финансирование в полном смыс­ле этого слова не применялось. Существовало множество нормативов, различающихся по величине не только по районам области, но и по отдельным образовательным учреждениям. В Чувашской Республике не наблюдается признаков улучшения показателей эффективности финансирования образования. Численность персона­ла сокращается, но медленнее, чем численность учащихся. Не появилось признаков решения проблемы привлечения молодых преподавателей, доля учителей старше 50 лет продолжает увеличиваться. Разрыв между заработной платой в системе образования и за ее пределами увеличился. В Ярославской области, несмотря на непродолжительный опыт внедрения нормативного финансиро­вания, уже наметились процессы упразднения классов для отста­ющих учеников из-за высокой стоимости обучения и низкой наполняемости, под вопросом оказалась судьба специальных программ по музыке, театру и искусству.

В качестве последствия нормативного финансирования отмечается также существенное изменение финансового положения об­разовательных учреждений. Результаты такого изменения оцениваются неоднозначно.

Следует учитывать и то обстоятельство, что нормативное фи­нансирование порождает ряд проблем, о которых говорят обычно гораздо менее охотно. Отсутствие ясного понимания этих проблем и их последствий препятствуют широкому применению норматив­ного финансирования в образовании.

С 1 января 2016 года общеобразовательные организации и организации дополнительного образования перешли на нормативно-подушевое финансирование (НПФ). Нормативно — подушевое финансирование образовательных организаций вводится во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».

Ключевой принцип подушевого финансирования – деньги следуют за учеником . Это означает, что образовательная организации получает деньги по государственному (муниципальному) заданию на обучение каждого ребенка по числу детей. Таким образом, чем больше учеников привлечет себе школа, тем больше денег она получит. Отсюда становится ясным смыл оптимизации школьной сети: для школ — получить большее финансирование, для бюджета – сэкономить часть средств.

Считается, что подушевое финансирование автоматически должно заставить школьные коллективы работать лучше, чтобы привлечь в свои стены побольше учеников и, таким образом, иметь большую субвенцию на реализацию государственного образовательного стандарта.

Кто и каким образом устанавливает подушевой норматив?

Напомним , что в соответствии с ст.9 Федерального закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ определяют нормативные затраты на обучение одного ученика органы государственной власти субъектов Российской Федерации ; на школьном сайте должен быть размещен план финансово-хозяйственной деятельности образовательной организации или ее бюджетные сметы, а также отчет о поступлении финансовых и материальных средств и об их расходовании по итогам финансового года.

Начиная с 2016 года, подушевой норматив устанавливается в соответствии с Общими требованиями к определению нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования, науки и молодежной политики, применяемых при расчете объема субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) государственным (муниципальным) учреждением (далее — Общие требования), утвержденными приказом Минобрнауки России от 22 сентября 2015 г. N 1040.

Для родителей этот документ особо важен, ибо он позволяет понять на что, например, школа получает деньги, а на что нет.

Подушевой норматив для общеобразовательных организаций

Общими требованиями установлено, что нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг для общеобразовательных организаций определяются в расчете на одного школьника по каждому уровню образования в соответствии с ФГОС с учетом:

• форм обучения;
• охраны здоровья обучающихся;
• другими особенностями.

Подушевой норматив для организаций дополнительного образования

Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ определяются в расчете на человеко-час по каждому виду и направленности (профилю) образовательных программ с учетом:

• форм обучения;
• федеральных государственных требований (при их наличии);
• типа образовательной организации;
• сетевой формы реализации образовательных программ, образовательных технологий;
• специальных условий получения образования обучающимися с ОВЗ;
• обеспечения дополнительного профессионального образования педагогическим работникам;
• обеспечения безопасных условий обучения и воспитания;
• охраны здоровья обучающихся;
• иных предусмотренных Федеральным законом N 273-ФЗ особенностей организации и осуществления образовательных услуг (для различных категорий обучающихся).

Объем государственных (муниципальных) услуг по реализации дополнительных образовательных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

Подушевой норматив для организаций дошкольного образования

При расчете финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания государственным и муниципальным организациям, реализующим образовательные программы дошкольного образования , нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования не включают в себя нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по присмотру и уходу за детьми.

Нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг по присмотру и уходу за детьми-инвалидами, детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей , а также за детьми с туберкулезной интоксикацией, включаются в финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания государственными (муниципальными) организациями, реализующими образовательные программы дошкольного образования.

Подушевой норматив для малокомплектных и сельских образовательных организаций

Для малокомплектных образовательных организаций и образовательных организаций, расположенных в сельских населенных пунктах, реализующих основные общеобразовательные программы, нормативные затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг в сфере образования должны предусматривать в том числе затраты на осуществление образовательной деятельности, не зависящие от количества обучающихся.

Примечание. Согласно закону об образовании к малокомплектным образовательным организациям относятся образовательные организации, реализующие основные общеобразовательные программы, исходя из удаленности этих образовательных организаций от иных образовательных организаций, транспортной доступности и (или) численности обучающихся.

Что входит в нормативные затраты

Согласно Общим требованиям нормативные затраты включают в себя:

— затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда педагогических работников ;

— затраты на оплату труда с начислениями на выплаты по оплате труда работников , которые не принимают непосредственного участия в оказании государственной (муниципальной) услуги, включая административно-управленческий персонал ;

— затраты на оказание государственных (муниципальных) услуг детям с ОВЗ и иными специальными потребностями, а также затраты, непосредственно связанные с обеспечением указанных потребностей, в том числе в части оплаты труда дополнительного персонала, а также приобретения материальных запасов и основных средств. При этом применяются повышающие коэффициенты;

— затраты на приобретение материальных запасов, основных средств и особо ценного движимого имущества, потребляемого (используемого) в процессе оказания государственной (муниципальной) услуги;

— затраты , связанные с дополнительным профессиональным образованием педагогических работников по профилю их педагогической деятельности не реже чем один раз в три года;

— затраты на общехозяйственные нужды , в том числе на оплату услуг связи , включая оплату трафика информационно-телекоммуникационной сети «Интернет «, транспортных услуг, коммунальных услуг , на проведение текущего ремонта и мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологических требований, противопожарной безопасности, охранной сигнализации , а также иных затрат, непосредственно не связанных с оказанием государственных (муниципальных) услуг, но без которых оказание данных услуг будет существенно затруднено или невозможно.

В документе отмечено, что определение нормативных затрат осуществляется с учетом норм материальных, технических и трудовых ресурсов, используемых для оказания государственной (муниципальной) услуги, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе актами органов государственной власти и местного самоуправления, а также межгосударственными, национальными (государственными) стандартами Российской Федерации, строительных норм и правил, санитарных норм и правил, стандартов, порядков и регламентов оказания государственных (муниципальных) услуг в установленной сфере (при их наличии). При отсутствии стандартов услуг нормативные затраты в отношении соответствующей группы затрат определяются структурным методом (или экспертным методом), позволяющим рассчитать нормативные затраты на единицу государственной (муниципальной) услуги.

Как показывает практика применения подушевого финансирования общеобразовательных организаций, в этом вопросе не все так однозначно.

Так эксперты ОНФ, промониторив ситуацию с переходом ряда организаций на НПФ, пришли к таким выводам:

— механизм финансирования социальных объектов в зависимости от количества учащихся или прикрепленных пациентов должен быть более гибким. В противном случае его применение будет не улучшать, а ухудшать состояние бюджетной сферы;

— прямой зависимости между увеличением финансирования бюджетных организаций и повышением их эффективности в результате применения механизма НПФ не наблюдается;

— механизм НПФ не всегда позволяет бюджетным организациям оперативно решать проблемы финансирования насущных потребностей. По данным Счетной палаты, субъекты РФ уменьшают или не планируют расходы, которые должны быть включены в подушевой норматив финансирования за счет собственных бюджетов субъектов.

В «Учительской газете» от 25 января 2016 года » (http://ug.ru/insight/547) опубликовано «Открытое письмо Министру образования и науки России Дмитрию Ливанову, или Почему в стране не работает нормативно-подушевое финансирование?». В нем авторы письма — директор и педколлектив школы №4 города Нелидово Тверской области обращаются к Министру с просьбой прокомментировать проблемную ситуацию с финансированием школ и оплатой труда в стране и «ответить на вопрос: какая же система финансирования образовательных организаций действует в нашей стране и является ли нормативно-подушевое финансирование основой в финансовой политике системы образования и обязательным для образовательных организаций? Либо руководитель муниципалитета вправе по своему усмотрению улучшать финансовое состояние одних школ и ухудшать других? Как можно повлиять на решения чиновников?». При этом авторы письма утверждают, что «принятая в стране система не работает, и мы находимся в ситуации, когда местный начальник по своему усмотрению может к любой школе применить поправочный коэффициент, серьезно уменьшая финансирование».

При подготовке использованы материалы источников:

P.S.Выступая на съезде партии «Единая Россия», министр образования и науки РФ Дмитрий Ливанов предложил усилить контроль за бюджетом в сфере образования, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Он также отметил, что в бюджет заложен необходимый объем средств для выплаты зарплат педагогам, и никаких перебоев не намечается (http://www.eduhelp.info/).

Также в блоге по теме

Нормативно-подушевое финансирование – прозрачный бюджет

Переходим на нормативное финансирование

Нормативное финансирование – главный ориентир модернизации экономики образования. Некоторые экономисты заявляют, что без финансовых нормативов невозможна ни структурная перестройка системы образования, ни даже изменение содержания образования. Однако создается ощущение каких-то незримых административных границ, которые вот уже несколько лет тормозят переход на нормативное финансирование. Действительно это так или все дело в простой нерасторопности чиновников?

Непростая судьба идеи
Одно из первых заявлений о нормативном финансировании сделал несколько лет назад вице-премьер Олег Сысуев. Выступая в Государственной Думе, он говорил о свободе выбора учащимися как образовательных учреждений, так и форм получения образования. Было сказано, что “этот выбор будет обеспечиваться механизмом нормативного финансирования в расчете на одного учащегося”. Однако постепенно нормативное финансирование начинает пониматься по-разному. Появляется различение между постатейным и подушевым финансированием образовательных учреждений. Если первый подход позволяет более-менее рационализировать финансовые потоки, внести ясность в процесс их распределения, то подушевое финансирование призвано поддержать самостоятельность школ: образовательное учреждение получает средства в зависимости от количества учеников в нем и расходует их исходя из собственных реальных потребностей.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года говорится только о нормативном финансировании, подчеркивается поэтапность перехода на нормативное финансирование образовательных учреждений. (Возможно, на каком-то из этапов будут говорить не только о постатейном, но и о подушевом финансировании.)
Мы отправились в один из сельских сибирских районов, решив проанализировать финансирование общеобразовательных учреждений за 2002 год.
Попробуем посчитать

Большемуртинский район располагается в полутора часах езды от
г. Красноярска. Ранее это была территория, богатая лесными ресурсами, здесь располагалась крупная животноводческая ферма. Ныне – почти полностью датируемый район с населением около 24000 человек. Каждый третий житель проживает в райцентре, в поселке Большая Мурта. 3200 детей посещают образовательные учреждения. В районе 32 школы, 5 детских садов, 2 учреждения дополнительного образования. Общий образовательный бюджет района, если учитывать несколько школ и детских садов, находящихся на балансе поселковых администраций, составляет 67 млн. руб. Из них на содержание общеобразовательных учреждений уходит 29 млн. руб. Хозяйственная служба, методический отдел и централизованная бухгалтерия обходятся в 5 млн. руб. Подвоз учащихся – в 2,5 млн. руб.
Тем самым средняя стоимость одного ученика вместе с учетом коммунальных услуг составляет 12 тыс. рублей в год, без учета коммунальных платежей – 10,5 тыс. рублей в год. Незначительные затраты на коммунальные услуги обусловлены тем, что большинство школ района имеет собственные котельные, отапливаемые дровами. А дров в Сибири пока хватает.
Нормативы на организацию образовательного процесса в расчете на одного обучающегося таковы: 4900 рублей в год для городских детей; 5800 рублей для учеников, проживающих в крупных сельских поселениях, и 8800 рублей для учащихся иных сел. Такие нормативы рассчитали экономисты, обосновывая законопроект “О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений”.
Чтобы прояснить ситуацию, мы решили обследовать 4 школы Большемуртинского района: две общеобразовательные, одна из них находится в районном центре; одну основную и одну начальную. При расчете итоговых нормативов на одного ученика мы постарались учесть только те расходы, которые можно сопоставить со структурой предполагаемой субвенции из субъекта Федерации: оплата труда работников муниципальных общеобразовательных учреждений; расходы на учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды. Таким образом, из общей стоимости одного ученика в год мы вычли коммунальные расходы, региональные надбавки на заработанную плату (60%), расходы образовательных учреждений на ремонт, социальное обеспечение педагогов (льготы по квартплате), командировки, расходы для оплаты услуг СЭС, расходы на питание и медикаменты, затраты на проведение новогодних праздников и пр. Полученные данные приведены в таблице.
Из таблицы видно, что содержание одного ученика в двух последних образовательных учреждениях явно дороже, чем в других. Так, например, стоимость ученика в Язаевской школе почти в 5 раз выше стоимости в Большемуртинской. При сопоставлении с федеральными ориентирами расчета субвенций также в некоторых школах обнаруживается явное превышение расходов. Однако это не означает, что, например, у Язаевской школы должно быть резко сокращено финансирование. Специфика села такова, что нет никакой возможности вывести оттуда ни детей, ни взрослых. Язаевка расположена так, что зимой туда можно добраться либо на вертолете, либо через реку, перепрыгивая с одной льдины на другую. Связь с поселком поддерживается только по рации. Получается, что расходы на образование – это и расходы на социальные нужды, без которых не обойтись.
Существенно, что, согласно нормам финансово-экономического обоснования законопроекта о субвенциях, соотношение фонда заработанной платы и остальных расходов в структуре подушевого норматива финансирования должно составлять 70 и 30% соответственно. Однако в наших школах за прошедший год это соотношение реально составляло приблизительно 90 и 10%. Тем самым итоговые нормативы должны быть увеличены еще на 15–20%.
Вместе с этим мы понимали, что приведенные нормативы финансирования – лишь нормативы временного выживания. Большое количество статей не финансируется уже несколько лет. Как утверждают директора школ, сильно устарели технические средства обучения, мебель, оборудование для столовой, энергосчетчики, огнетушители, спортивный инвентарь, не хватает средств на командировки и пр.
Дополнительные финансы, которые привлекает сельская школа от родителей, также невелики: 10-15 рублей в месяц. Да и тратятся эти средства в основном на самое необходимое – текущий ремонт. Иначе здание школы просто развалится.
Как утверждает заведующая Большемуртинским районо Наталья Белова, при переходе на профильное обучение в старшей школе также понадобятся дополнительные ресурсы на подвоз учеников, возможно увеличение числа классов-комплектов. Вероятно, еще больше увеличатся разрывы в стоимости обучения в разных школах.
Как возможно подушевое финансирование?
Попробуем теперь сформулировать нашу позицию по отношению к нормативному подушевому финансированию.
Поскольку образование в нашем государстве, как сказано в Законе РФ “Об образовании”, осуществляется в первую очередь в интересах человека, то и ресурсное обеспечение должно строиться с ориентацией на удовлетворение образовательных потребностей личности. Это отчасти формальное объяснение.
Неформальное же объяснение состоит в анализе современной роли образования на фоне социально-экономического развития страны. Заметим, что здесь, на наш взгляд, ключевую роль начинают играть индивидуальные образовательные программы. Эффективным становится то образование, где личность получает возможность выбора собственной образовательной траектории вне зависимости от формальной привязанности к месту получения диплома, к образовательному учреждению. Социокультурная миссия образования снова актуализирует вопрос о его нормативном подушевом финансировании.
Но каким же образом подушевое финансирование может быть осуществлено в условиях тотального различия образовательных учреждений? На наш взгляд, если обсуждение нормативов станет предметом общественного договора, можно надеяться на продуктивное решение вопросов экономики образования. Попробуем предложить следующие этапы введения нормативного подушевого финансирования.
1. Социальные стандарты. Изначально важно хоть как-то навести порядок в области финансов. Для этого разрабатываются минимальные условия социального обеспечения деятельности образовательных учреждений. Причем они должны появиться не только как фиксация уже имеющегося состояния школ, но и включать некоторую перспективу развития. Туда может входить, в частности, обновление основных фондов (здание, оборудование и пр.).
2. Нормативы регионального уровня, корректируемые в местных бюджетах. Если закон о финансировании образования на основе субвенций будет принят, то регионы начнут перечислять средства в местные бюджеты исходя из региональных нормативов финансирования в расчете на одного ученика. При этом территории вынуждены будут вводить свои положения о распределении полученных финансов. Какие-то образовательные учреждения неизбежно получат средств меньше регионального норматива, иначе не удастся сохранить сеть школ. На местах слишком велика разница между условиями деятельности образовательных учреждений. Подобная схема действует сейчас в Самарской области. В Красноярском крае утверждаются нормативы наполнения фондов финансовой поддержки территорий.
3. Апробация общих нормативов регионального уровня. Если первый и второй этапы в ряде регионов уже осуществлены, то этот этап только начинается. Здесь предстоит:
„ Разработать общерегиональные подушевые финансовые нормативы с фиксированным числом коэффициентов (в мировой практике их не должно быть больше 7–8). Утвердить порядок пересмотра нормативов с учетом инфляции.
„ Провести общественную экспертизу и апробацию данных нормативов в группе общеобразовательных учреждений. Для этого на региональном уровне должна быть представлена позиция общественных управляющих, выражающих общественные интересы финансирования образования. В противном случае забастовки, разборки профсоюза с властью лишь увеличатся.
„ Определить долю так называемых фиксированных издержек. Сюда должно войти финансирование образовательных учреждений, находящихся в наиболее депрессивных территориях, а также обеспечение деятельности хозяйственных групп, методических служб, повышение квалификации педагогов, приобретение учебников и пр.
„ Провести исследование, какими способами возможно обеспечить оптимизацию деятельности некоторых категорий образовательных учреждений. Так, например, та часть здания, которая не используется в школе, может быть переоборудована. В одних регионах, где в школах используются электрорадиаторы, это сделать несложно. В других субъектах Федерации, где придется переоборудовать паровое отопление, потребуются серьезные дополнительные капиталовложения. Кое-где придется отказаться от проведения текущего ремонта. По оценкам ряда аналитиков, постоянный текущий ремонт в перспективе стоит куда дороже, нежели строительство новых зданий.
„ Рассмотреть возможности межведомственного взаимодействия. В некоторых образовательных учреждениях благодаря сотрудничеству культуры и образования, а иногда и органов здравоохранения, экономически целесообразным является создание культурно-образовательных комплексов.
„ Просчитать все так называемые альтернативные издержки. То есть расходы, которые недополучает образование в результате слабого развития механизмов государственно-общественного управления. Скоро, в силу постепенно развивающегося в разных территориях попечительского движения, такие расчеты станут вполне возможными.
4. Постоянное нормативное финансирование. На этом этапе предстоит создать государственно-общественные механизмы разработки и исполнения подушевых нормативов для всех общеобразовательных учреждений. Общий объем фиксированных издержек будет сокращен до минимума. Вероятно, появятся нормативы финансирования для инновационных образовательных учреждений. В любом случае содержание и объем государственных норм финансирования будут эффективны ровно на столько, на сколько в этих нормах проявятся общественные образовательные потребности.

Финансирование образовательных учреждений не всегда производится денежным способом. Как и во всей российской экономике широкое распространение получили различные денежные и неденежные формы расчетов.

При традиционном способе финансирования финансовые органы перечисляют средства на счета государственного органа управления образованием – главного распорядителя кредитов. При этом денежные средства перечисляются раздельно по защищенными и незащищенными статьям. Орган управления образованием распределяет их между учреждениями, определяет, какую сумму какому учреждению перечислить, а также направление (статью экономической классификации) расходования средств (рис. 4).

Рис. 4. Способы финансирования учреждений образования

Как правило, в число защищенных статей расходов входят следующие:

Заработная плата;

Начисления на заработную плату;

Питание учащихся;

Коммунальные расходы.

При этом на муниципальном уровне чаще всего дальнейшего перечисления средств образовательным учреждениям не происходит. Лишь небольшая доля образовательных учреждений имеет все права юридических лиц, такие как собственные расчетные счета в банках.

В таких случаях средства находятся на счетах Централизованной бухгалтерии органа управления образованием, которая осуществляет все расчеты за образовательные учреждения.

Часто используется вексельный способ финансирования. В бюджет поступают векселя различных предприятий, банков, и финансовые органы передают их органам управления образованием вместо денежных средств. При этом векселя передаются по определенной номинальной стоимости с указанием конкретных сроков их погашения. Орган управления образованием, получив вексель, может:

Дождаться погашения векселя и предъявить его на погашение;

Передать вексель подведомственному учреждению образования для оплаты расходов за выполненные работы и услуги;

Продать на рынке ценных бумаг банку или предприятию (как правило, потеряв часть номинальной стоимости);

Взять в банке ссуду под залог векселя (соответственно, уплатив проценты за пользование ею).

Передача векселя от одного векселедержателя другому оформляется соответствующим договором, актом приема-передачи с указанием номинальной стоимости, серии и номера ценной бумаги, надписанием в векселе нового владельца. Чем длительнее срок обращения векселя, тем ниже его рыночная стоимость по сравнению с номинальной, поэтому дисконт при реализации векселя может достигать 30–40% от номинальной стоимости.

При получении денег по векселю средства распределяются аналогично традиционному порядку финансирования.

Орган управления образованием может использовать непосредственную оплату векселем за предоставленные услуги, выполненные работы подведомственным образовательным учреждениям (например, подрядной строительной организации за произведенный ремонт), которая в дальнейшем самостоятельно реализует полученный вексель (рис. 5).

Рис. 5. Вексельный способ финансирования образовательных учреждений

Последний вариант близок к такой форме расчетов, каквзаимозачеты .

Цель взаимных зачетов – сокращение неплатежей. При таком способе финансирования заключается договор между кредитором образовательного учреждения, органом управления образованием и финансовым органом. Участие самого образовательного учреждения в договоре возможно, но необязательно. Если образовательное учреждение работает в условиях хозяйственной самостоятельности, оно после взаимозачета получает от органа управления образованием уведомление о финансировании.

Во взаимозачете можно выделить три этапа:

1. Финансовый орган засчитывает задолженность предприятия-налогоплательщика по уплате в бюджет налогов, включая штрафы и пени (в части, зачисляемой в соответствующий бюджет).

2. Затем эта сумма засчитывается финансовым органом в качестве финансирования органа управления образованием как главного распорядителя кредитов подведомственным учреждениям.

3. Поставщик товаров, предприятие, оказавшее услуги или выполнившее работы, погашает задолженность образовательных учреждений в счет зачтенных налогов, штрафов, пени. Составляется соответствующий акт сверки с образовательным учреждением (органом управления образованием) (рис. 6).

На практике возникают и многоступенчатые схемы, когда погашается задолженность по налогам одного предприятия, а задолженность образовательные учреждения имеют другому предприятию. В этом случае число участников договора увеличивается, и эти предприятия производят дополнительные расчеты между собой.

В связи с принятием Налогового кодекса взаимозачеты официально запрещены. Однако распространено так называемое целевое финансирование. В этом случае открываются специальные счета, и действия по аналогичному договору сопровождаются движением денежных средств по этим счетам. Так как такие счета открываются, как правило, в одном банке, то реального перечисления денежных средств не производится.

Рис. 6. Финансирование образовательных учреждений методом взаимозачетов

С введением в действие Бюджетного кодекса РФ появился новый способ финансирования – казначейская система исполнения бюджета: образовательные учреждения в первую очередь полностью обеспечивают расходы по защищенными бюджетным статьям.

При финансировании учреждений через органы казначейства главный распорядитель кредитов – орган управления образованием – отстраняется от процедуры собственно финансовых перечислений. Его функции сводятся к тому, что он определяет суммы, подлежащие перечислению, составляет реестр (заявку на финансирование) по каждому учреждению с указанием статей расходов.

Бюджетные средства в этом случае перечисляются финансирующим органом напрямую на банковские счета учреждений, минуя промежуточное звено – орган управления. На счета Централизованной бухгалтерии поступают лишь денежные средства для финансирования расходов образовательных учреждений, обслуживаемых самой Централизованной бухгалтерией.

Однако казначейские органы в ряде случаев могут и сами стать Централизованной бухгалтерией для образовательных учреждений, производя со своих счетов оплату по договорам образовательных учреждений за поставленные товары, выполненные работы и оказанные услуги. При этом устанавливается порядок предоставления таких договоров на оплату в органы казначейства (рис. 7).

Рис. 7. Казначейская система исполнения бюджета

Процедура согласования кассового плана финансирования проходит в три этапа:

1. Орган управления образованием представляет в казначейство проект сводного кассового плана финансирования по укрупненным показателям на очередной финансовый месяц.

2. Казначейство его анализирует, сопоставляет с прогнозом поступления доходов на планируемый месяц и определяет лимит финансирования главного распорядителя кредитов в целом.

3. В пределах лимита главный распорядитель кредитов – орган управления образованием составляет кассовый план (реестр) на месяц по каждому образовательному учреждению и передает его в казначейство для формирования платежных поручений.

Естественно, что при этом способе финансирования не только директор образовательного учреждения, но и руководитель органа управления образованием теряет многие рычаги оперативного воздействия на ситуацию и не сможет маневрировать финансовыми ресурсами. У органа управления образованием значительно возрастает количество документов, представляемых в органы казначейства.

Положение же руководителя образовательного учреждения осложняется еще и тем, что органы казначейства включают в общий объем бюджетных средств и заработанные учреждением средства, что не оставляет возможности для маневра и самому образовательному учреждению. Более того, такие действия стимулируют образовательные учреждения либо сокращать внебюджетную деятельность, либо уводить «в тень» такие источники финансирования.

Формальными задачами этого способа финансирования становятся сокращение сроков прохождения средств от бюджетодателя до бюджетополучателя и усиление контроля за целевым расходованием расходов, а также обеспечение полного финансирования (защищенных статей бюджета: то есть «хотели как лучше, а получилось как всегда».

В условиях централизации бухгалтерского учета, когда школы не имеют в штате бухгалтера и текущего счета, а банковские и кассовые документы подписывает непосредственно руководитель управления образованием, существует ошибочное мнение о том, что директор школы не является распорядителем кредитов.

Директор школы как распорядитель кредитов имеет право:

Заключать договоры на поставку товаров и оказание услуг и трудовые соглашения на выполнение работ, которые должны в обязательном порядке визироваться главным бухгалтером централизованной бухгалтерии;

Получать в установленном порядке авансы на хозяйственные и другие нужды и разрешать выдачу авансов своим сотрудникам;

Разрешать оплату расходов в счет ассигнований, предусмотренных сметой;

Расходовать в соответствии с утвержденными нормами материалы, продукты и другие материальные ценности на нужды школы; утверждать авансовые отчеты подотчетных лиц, документы по инвентаризации, акты на списание пришедших в ветхость и негодность основных средств и других материальных ценностей в соответствии с действующими положениями; разрешать другие вопросы финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения.

Поэтому именно руководитель образовательного учреждения несет всю полноту ответ­ственности за расходование бюджетных средств строго по целевому назначению.

Руководители образовательных учреждений несут ответственность в установленном порядке за правильное начисление и своевременную выплату заработной платы. Им надо знать вопросы организации расчетов с работниками и трудовое законодательство, регламентирующее условия труда работников образовательных учреждений. Руководитель несет ответственность за правильность составляемой в образовательном учреждении первичной документации, служащей основанием для начисления зарплаты, за представление ее в ЦБ в сроки, обеспечивающие своевременное начисление и выплату.